ВКС и ВАС - Тълк. Постановление № * от **.**.**** по Тълк. Дело № */****

Правен Въпрос

Оригинален Въпрос

Противоречива Практика

Резюме на Тълкувателно Постановление

ВКС и ВАС - Тълк. Постановление № * от **.**.**** по Тълк. Дело № */****

Върховен касационен съд на Република България, Общо събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, в съдебно заседание на дванадесети март две хиляди и петнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЛОЗАН ПАНОВ

ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ на ВКС:

КРАСИМИР ВЛАХОВ

ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ на ВАС:

БОЯН МАГДАЛИНЧЕВ

ПРЕДСЕДАТЕЛИ на ОТДЕЛЕНИЯ:

АННА ДИМИТРОВА

ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ

МАРИНИКА ЧЕРНЕВА

МИЛКА ПАНЧЕВА

МИРОСЛАВ МИРЧЕВ

ВАНЯ ПУНЕВА

БОЙКА СТОИЛОВА

ВАНЯ АНЧЕВА

И.Ф. ДОБРИЛА ВАСИЛЕВА

И.Ф. ТАНЯ МИТОВА

И.Ф. ПЛАМЕН СТОЕВ

ЧЛЕНОВЕ:

АНДРЕЙ ИКОНОМОВ

ЖАНИН СИЛДАРЕВА

КАПКА ЮСТИНИЯНОВА

СВЕТЛАНА ЙОНКОВА

СИМЕОН ЧАНАЧЕВ

АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ

ЕМАНУЕЛА БАЛЕВСКА

НИНА ДОКТОРОВА

МАРИНА МИХАЙЛОВА

СТОИЛ СОТИРОВ

НАТАЛИЯ МАРЧЕВА

АНГЕЛ КАЛИНОВ

МАРГАРИТА СОКОЛОВА

ЦЕНКА ГЕОРГИЕВА

ПАНАЙОТ ГЕНКОВ

БОРИСЛАВ БЕЛАЗЕЛКОВ

АДЕЛИНА КОВАЧЕВА

РУМЯНА ПАПАЗОВА

СВЕТЛА ЦАЧЕВА

ДИАНА ДОБРЕВА

ГАЛИНА МАТЕЙСКА

ГАЛЯ КОСТОВА

ФАНИ НАЙДЕНОВА

НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА

ВЕСКА РАЙЧЕВА

ЖАНЕТА ПЕТРОВА

СВЕТЛАНА КАЛИНОВА

ЗДРАВКА ШУМЕНСКА

ЙОВКА ДРАЖЕВА

ЗЛАТКА РУСЕВА

СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВ

ГАЛИНА СОЛАКОВА

ДИЯНА ЦЕНЕВА

ДИАНА ГЪРБАТОВА

МАРИЯ ИВАНОВА

ТАТЯНА ХИНОВА

ГЪЛЪБИНА ГЕНЧЕВА

СНЕЖАНКА НИКОЛОВА

МАРИО ПЪРВАНОВ

ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ

МАРУСЯ ДИМИТРОВА

ТЕОДОРА НИКОЛОВА

МИЛЕНА ЗЛАТКОВА

АТАНАСКА ДИШЕВА

АЛБЕНА БОНЕВА

ТАНЯ ВАЧЕВА

ИВАН РАДЕНКОВ

БОНКА ДЕЧЕВА

СОНЯ ЯНКУЛОВА

ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА

ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА

ДОНКА ЧАКЪРОВА

ЕМИЛИЯ МИТКОВА

ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА

МАРИЕТА МИЛЕВА

ТОДОР ТОДОРОВ

ЗДРАВКА ПЪРВАНОВА

КАМЕЛИЯ МАРИНОВА

ЖИВА ДЕКОВА

СВЕТЛА БОЯДЖИЕВА

ЕМИЛ ТОМОВ

ЕМАНОИЛ МИТЕВ

ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА

ТАНЯ КУЦАРОВА

МАРИО ДИМИТРОВ

КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА

ТЕОДОРА ГРОЗДЕВА

ИЛИЯНА ПАПАЗОВА

ВАСИЛКА ИЛИЕВА

ИЛИАНА СЛАВОВСКА

ТОДОР ПЕТКОВ

ЛЮБОМИРА МОТОВА

ВЕСЕЛКА МАРЕВА

ОЛГА КЕРЕЛСКА

БОРИС ИЛИЕВ

ЗОЯ АТАНАСОВА

МИРА РАЙЧЕВА

НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ

ЕМИЛИЯ КАБУРОВА

ДИАНА ХИТОВА

БОЯН ЦОНЕВ

СВИЛЕНА ПРОДАНОВА

ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА

БИСЕРКА ЦАНЕВА

БИСЕР ЦВЕТКОВ

АНЕЛИЯ АНАНИЕВА

КРАСИМИР КЪНЧЕВ

ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ

МАДЛЕН ПЕТРОВА

ДРАГОМИР ДРАГНЕВ

МАРГАРИТА ГЕОРГИЕВА

ГЕНИКА МИХАЙЛОВА

ДАНИЕЛА СТОЯНОВА

СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ

ВАСИЛКА ШАЛАМАНОВА

ЛЮБКА АНДОНОВА

ВЕСЕЛА ПАВЛОВА

КАЛИНА АРНАУДОВА

ЕМИЛИЯ ГЕОРГИЕВА

РОСЕН ВАСИЛЕВ

МИЛЕНА СЛАВЕЙКОВА

МАЙЯ РУСЕВА

АГЛИКА АДАМОВА

при участието на секретаря Б. Л. постави на разглеждане тълкувателно дело № */2014 г. по описа на ВКС Общото събрание на Гражданска колегия на ВКС и Първа и Втора колегия на ВАС докладвано от ТАНЯ КУЦАРОВА и ИЛИЯНА ПАПАЗОВА

Тълкувателното дело е образувано на основание чл. 125 ЗСВ с разпореждане от 27.06.2014 г. на председателите на Върховния административен съд и на Върховния касационен съд, допълнено с разпореждане от 25.11.2014 г., за постановяване на съвместно тълкувателно постановление по следните въпроси, свързани с установена противоречива практика на смесени петчленни състави на ВКС и ВАС, а именно:

На кой съд са подсъдни делата по искове за вреди от:

1. Незаконосъобразни наказателни постановления, действия и бездействия по налагане на административни наказания. Подлежат ли на обезщетяване направените в тези производства разноски?

2. Незаконосъобразни действия и бездействия на администрацията на органите на съдебната власт.

3. Транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения, собственост на държавата и общините.

4. Нарушение на права на граждани от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица, уреждащи равенство в третирането.

5. Незаконосъобразни актове, действия или бездействия на съдебните изпълнители в производствата по глава седемнадесета на АПК.

6. Недопускане на възстановен държавен служител да изпълнява съответната длъжност, както и от други имуществени спорове извън глава шеста от Закона за държавния служител.

7. Незаконосъобразни откази, действия и бездействия на длъжностни лица по регистрация по Закона за търговския регистър.

8. Незаконосъобразни актове, действия и бездействия на затворническата администрация при и по повод изпълнение на наказанията лишаване от свобода и пробация, или задържане с мярка за неотклонение задържане под стража.

9. Кой съд е компетентен да се произнесе по подадена жалба срещу откази за издаване на скици за земеделски имоти?

10. Кой съд е компетентен да се произнесе по подадена жалба срещу актове по приложението на чл. 24а от ЗСПЗЗ.

11. Кой съд е компетентен да се произнесе по жалба срещу заповед на кмета на общината за изземване на земи от общинския поземлен фонд по чл. 34, ал. 4 ЗСПЗЗ?

Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегии на Върховен административен съд, за да се произнесе по така поставените въпроси, съобрази следното:

1. На кой съд са подсъдни делата по искове за вреди от незаконосъобразни наказателни постановления, действия и бездействия по налагане на административни наказания. Подлежат ли на обезщетяване направените в тези производства разноски?

Според първото становище, исковете за вреди от отменени незаконосъобразни наказателни постановления, действия или бездействия по административно наказване, включително и такива за присъждане на разноските в процеса по обжалване, са с правно основание чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди /ЗОДОВ/ и компетентен да ги разгледа е административният съд. Основен критерий за квалификацията на исковете по чл. 1 ЗОДОВ е не видът на акта, определян според критериите, посочени в Административнопроцесуалния кодекс, а видът на дейността по административно наказване, която независимо от правораздавателния й характер, е административна, тъй като се осъществява от административни по своя вид органи, извършва се по административен ред чрез упражняване на властнически метод.

Второто становище застъпва тезата, че компетентен да разгледа делото е гражданският съд и редът за реализиране на отговорността за вреди от отменените наказателни постановления е този по чл. 49, вр. чл. 45 и следващите от Закона за задълженията и договорите. Наказателното постановление не представлява административен акт по смисъла на АПК, а налагането на административното наказание не е резултат от типична административна дейност. Това е правораздавателна дейност на администрацията и с нея административнонаказващият орган решава правен спор за това има ли извършено нарушение, виновно ли е извършено то, кой е неговият извършител и налага предвидената в закона санкция, като реализира държавната наказателна репресия.

Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегии на Върховен административен съд приема за правилно първото становище

Разпоредбата на чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК установява подведомствеността на административните дела, като предоставя в компетентност на административните съдилища делата по искания за обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица.

Нормата на чл. 1 ЗОДОВ очертава от обективна и субективна страна отговорността на държавата и общините за вредите от незаконосъобразните актове, действия или бездействия на техните органи и длъжностни лица. Държавата и общините отговарят за вреди, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. 3а приложението на разпоредбата е необходимо наличието на вреда, причинена от незаконосъобразни актове, действия или бездействия държавните или общинските органи, които са резултат от тяхната административна дейност.

Видът на незаконосъобразния акт, вредите от който подлежат на обезщетяване, определян по признаците, визирани в АПК, не се сочи като законов критерий за приложението на ЗОДОВ. За разлика от него, понятието "административна дейност" е посочено изрично както в съдържанието на правната норма на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, така и в нейното заглавие: "Отговорност за дейност на администрацията". Подобен е законодателният подход и в разпоредбата на чл. 2 ЗОДОВ, която установява отговорност на държавата за вреди при осъществяване на правозащитна дейност и е озаглавена "Отговорност за дейност на правозащитните органи". Отговорността, съобразно фактическите състави на ЗОДОВ, следователно е резултат от незаконосъобразно осъществяване на публични функции - административни и правозащитни от органите на държавата, общините и съдебната власт.

Спазването на законността и защитата на правопорядъка, като израз на принципа на върховенството на закона, е задължение на всички длъжностни лица и органи на публичната власт. 3адълженията, които законите възлагат на административните органи в тази насока са свързани, освен с издаване на индивидуални, общи и нормативни административни актове чрез упражняване на правоприлагаща и нормотворческа дейност, и с налагане на административни наказания.

Дейността по административно наказване по естеството си е правораздавателна дейност на администрацията, насочена е към разрешаване на правен спор, възникнал по повод на конкретно сезиране, при спазване на състезателно производство в условията на независимост и самостоятелност на решаването. Тя е свързана със защитата на реда в областта на държавното управление по аргумент от чл. 6 от Закона за административните нарушения и наказания и представлява санкционираща управленска дейност. Наред с другите правни форми на изпълнителна дейност - правотворческа, правоприлагаща и договорно-правна, класифицирани според предметно им съдържание и цел, тя представлява форма на административна /изпълнителна/ дейност, извършва се по административен ред чрез властнически метод, въз основа на законово предоставена административнонаказателна компетентност. Наказателното постановление, като резултат от упражнената дейност по административно наказване, също представлява по естеството си правораздавателен акт, той не се издава по реда на АПК и не носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. Въпреки това, основният вид на дейността по налагане на административно наказание и на извършените действия или бездействия във връзка с административното наказване не дава основание разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ да се тълкува ограничително като приложното й поле да се ограничи до административните актове, издавани по реда на АПК, а незаконосъобразните наказателни постановления, с оглед на правораздавателния им характер, да бъдат изключени от предметния обхват на закона.

За квалифициране на иска като такъв по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ определяща е не правната природа на отменения акт, а основният характер на дейността на органа, негов издател. Независимо че наказателното постановление не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, определящо за квалификацията на иска за вреди по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, е обстоятелството, че актът се издава от административен орган, представлява властнически акт и въпреки че поражда наказателноправни последици, е правен резултат от санкционираща административна дейност. Неговото издаване е последица от изпълнение на нормативно възложени задължения, упражнена административнонаказателна компетентност, законово предоставена на органите в рамките на административната им правосубектност, което по своето съдържание представлява изпълнение на административна дейност.

Законодателят не предвижда ред за присъждане на разноски в производствата по ЗАНН. Доколкото искът по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ е за обезщетение за вреди, настъпили вследствие незаконосъобразно наказателно постановление, действия или бездействия в рамките на административно наказване, то и исканията за обезщетяване на направени разноски в производството по обжалване подлежат на разглеждане по същия ред.

2. На кой съд са подсъдни делата по искове за вреди от незаконосъобразни действия и бездействия на администрацията на органите на съдебната власт?

Според едното становище когато се претендират вреди, настъпили от действия или бездействия на служители на съда, компетентен да се произнесе съгласно общите правила на чл. 49 ЗЗД е граждански съд. Служителите от администрацията на органите на съдебната власт нямат властнически разпоредителни функции и при упражняване на правата и задълженията си не действат като административен орган, тъй като изпълняваната от тях дейност е техническа, подпомагаща, свързана с обработването, обявяването и съхраняването на образуваните преписки и дела.

Според другото становище отговорността за вреди от незаконосъобразни действия и бездействия на администрацията на органите на съдебната власт следва да ангажира компетентността на административните съдилища, на основание чл. 203, ал. 1 АПК. Дейността на администрацията на органите на съдебната власт е изпълнителна по своя характер, защото се осъществява в изпълнение на изричен подзаконов акт за всеки отделен съдебен орган /Правилник/ и е проява на държавно управление в тесния смисъл със специфични особености, обусловени от конкретното й предназначение да обслужва съдебната власт.

Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегии на Върховен административен съд приема за правилно първото становище.

Съгласно чл. 1 ЗОДОВ държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, като тези искове се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс. Правилата за отговорността за вреди по ЗОДОВ са специални по отношение на общите правила на чл. 45-49 от Закона за задълженията и договорите /ЗЗД/. Разграничителният критерий за приложимия правен ред е основния характер на дейността на органа, от чиито актове, действия или бездействия са причинени вредите. Административните съдилища са компетентни, когато вредите са причинени при или по повод изпълнение на административна дейност.

Администрацията на органите на съдебната власт, съгласно чл. 340, ал. 2 от Закона за съдебната власт, се състои от администрацията на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд, на Главния прокурор, на Върховната касационна прокуратура, на Върховната административна прокуратура, на Националната следствена служба, на съдилищата, на прокуратурите, на окръжните следствени отдели и на следствения отдел в специализираната прокуратура. Служителите в администрацията на съдебната власт са съдебни служители /чл. 340, ал. 3/. Те не са държавни служители и не осъществяват държавна служба, разбирана като дейност по осъществяване функциите на държавата. Видът на осъществяваната от тях дейност е определен в закона /чл. 340, ал. 1 ЗСВ/ по следния начин: "органите на съдебната власт се подпомагат от администрация". Класификаторът на длъжностите в администрацията и броят на съдебните служители се определят от Висшия съдебен съвет /чл. 341/, който приема и Правилниците за администрацията на органите на съдебната власт. Съгласно чл. 14 от Правилника за администрацията на съдилищата /ДВ бр. 8 от 28.01.2014 г./ - администрацията на съдилищата е обща и специална, като общата подпомага дейността на административния ръководител на съда, съдебния администратор или административния секретар и специализираната администрация съобразно класификатора на длъжностите за съдебни служители, а специализираната подпомага и осигурява осъществяването на съдебната дейност.

Съгласно чл. 117, ал. 1 от Конституцията на Република България съдебната власт защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата. Предназначението на съдебната администрация е да подпомага съдебната власт именно в тази дейност. Специфичните белези на основната, изпълнявана от администрацията дейност, определена от законодателя като подпомагаща, не дават възможност тя да бъде квалифицирана като изпълнителна /административна/ дейност, а като техническа /състои се в издаване на документи и удостоверения, заверка на книжа, извършване на текущи действия, вписване в регистри, снабдяване с преписи, архивиране, даване на информация и др./ и материална /подпомага по необходимост нормалното и редовно функциониране на всички служби и звена/. Сама по себе си администрацията на органите на съдебната власт не осъществява властнически правомощия, няма решаващи и управленски функции. Тя не осъществява нито една от функциите на държавно управление като особена държавна дейност по осъществяване на изпълнителна власт - ръководство, организация и контрол, за които държавата носи отговорност за причинени вреди по реда на чл. 1 ЗОДОВ. Организационната, възпитателната и материално-техническата дейност на администрацията са извън приложното поле на чл. 1 ЗОДОВ.

Съдебните служители не са част от държавната администрация, не осъществяват административно обслужване и не извършват административни услуги по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Закона за администрацията. Те не са служители на административен орган по смисъла на § 1, т. 1 ДР на АПК. Изрично предвиденият за тях отделен, съобразен със спецификата на дейността им статут, уреден в отличие от служителите в държавната администрация, е допълнителен довод в подкрепа на тезата, че изпълняваната от тях дейност не е административна.

Неприложимостта на специалния ред по ЗОДОВ налага извод, че отговорността за причинените вреди от незаконосъобразни действия и бездействия на администрацията на органите на съдебната власт следва да се реализира по общите правила на ЗЗД. Неизпълнението на служебните задължения на съдебния служител, изразяващо се в негови незаконосъобразни действия и бездействия, ангажира гаранционната отговорност на възложителя на работата при и по повод, на която е станало увреждането.

3. На кой съд са подсъдни делата по искове за вреди, произтичащи от транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения, собственост на държавата и общините?

Според едното становище компетентен да разреши тези спорове е гражданския съд, защото подлежащите на обезщетение вреди, произтичащи от транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения, не са причинени от управленска или от публична дейност на държавни или общински органи или длъжностни лица. В този случай отговорността на държавата и на общините произтича от качеството им на собственик. Определящи са вещноправните и облигационните отношения, чийто предмет са тези вещи, а не действията /бездействията/ на държавата и общините като административен орган по смисъла на чл. 203 АПК, поради което създадените отношения са между равноправни гражданскоправни субекти. Поддържането на пътищата не е административна дейност и неизпълнението на задълженията за изграждане, ремонт и поддържане на транспортно-комуникационните мрежи и съоръжения не е свързано с осъществяването на властнически функции, поради което не е налице специалното основание, което да дерогира общия ред за осъществяване на защитата на засегнатото право. Задължението за стопанисване е на собственика, който носи имуществената отговорност за причинените вреди на трети лица или имоти от своите виновни действия или бездействия.

Според второто становище, компетентен да разгледа иска за вреди, произтичащи от транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения е административния съд. На държавата и на общините, именно заради вменените им властнически функции, са предоставени за

управление имащите съществено предназначение и общественополезна функция, транспортно-комуникационни мрежи и елементи на техническата инфраструктура, което и надгражда обичайните вещни и облигационни отношения, чийто предмет са тези вещи. Включването на властнически отношения при управлението, стопанисването и поддържането на собствеността, води до извод за наличие на квази административни правоотношения, което предопределя квалификацията на иска по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Вредите произтичат от бездействие на администрацията да изпълни задължението за поддържане на пътища, възложено й със закон. Управлението на общинската собственост, което включва и нейното поддържане в състояние, позволяващо безопасното й ползване, съгласно чл. 11 от Закона за общинската собственост, следва да се извършва винаги в интерес на населението и с грижата на добър стопанин.

Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегии на Върховен административен съд приема за правилно първото становище.

Съдържанието на понятието "транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения" се извежда от § 1 от ДР на Закона за държавната собственост, където в рамките на определението за «национален обект» е посочено, че транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения са: "пътища от републиканската пътна мрежа, железопътни линии и обекти на железопътната инфраструктура, пристанища, летища и съоръжения към тях". От тях, с оглед констатираната противоречива практика, в настоящето постановление се визират само пътищата, собственост на държавата и общините и съоръжения към тях.

Пътищата в Република България са републикански и местни. Местните пътища са общински и частни, отворени за обществено ползване, които осигуряват транспортни връзки от местно значение и са свързани с републиканските пътища или с улиците. Пътищата са публична и частна собственост, като републиканските пътища са изключителна държавна собственост, а общинските са публична общинска собственост. Собствеността на пътищата се разпростира върху всички основни елементи - обхват на пътя, пътни съоръжения и пътни принадлежности, като изграждането, ремонтът и поддържането на подземните съоръжения, тротоарите, велосипедните алеи, паркингите, пешеходните подлези, осветлението и крайпътното озеленяване по републиканските пътища в границите на урбанизираните територии се организират от съответната община. Изграждането, ремонтът и поддържането на общинските пътища се осъществяват от общините. На лицата, които стопанисват пътищата, е възложено да ги поддържат изправни, с необходимата маркировка и сигнализация за съответния клас път, да организират движението по тях така, че да осигурят условия за бързо и сигурно придвижване и за опазване на околната среда от наднормен шум и от замърсяване от моторните превозни средства. Лицата, които стопанисват пътя, го поддържат в изправно състояние, сигнализират незабавно препятствията по него и ги отстраняват във възможно най-кратък срок. Доколкото гореописаните задължения са нормативно уредени в чл. 18, ал. 1 от Конституцията, чл. 2 от Закона за общинската собственост, чл. 3, чл. 8, чл. 30-32 от Закона за пътищата, чл. 3, чл. 167, чл. 176 от Закона за движение по пътищата, те са вменени в тежест на общините със закон, а не произтичат от вида на осъществяваната от тях дейност. Наред с публично правния им статут и свързаната с него административна, властническа и разпоредителна дейност, държавата и общините извършват и друг тип дейност, която им е възложена в качеството на собственик. Възложената отговорност във връзка с изграждането, ремонта и поддържането на пътищата изисква собственикът да отговаря по общия ред за вредите, причинени от неговата вещ и за възникването на тази отговорност не е необходимо вредата да е причинена при или по повод изпълнение на възложена работа. Дейността по изграждане, ремонт и поддържане на общински пътища не е административна и неизпълнението на това задължение не е свързано с осъществяване на властнически функции, поради което не е налице специалното основание, което да дерогира общия ред за осъществяване на защита на засегнатото право. Когато в резултат на неизпълнение на задължение на общината в качеството й на собственик бъде увредено друго лице, отношенията между страните са равнопоставени. Общината не действа като орган на власт, защото в създадените отношения няма подчинение или зависимост. Не възниква административноправно отношение, което да може да бъде осигурено с държавна принуда. Възникналата между общината и увреденото лице връзка е облигационна, отговорността на общината е деликтна и се реализира по реда на ЗЗД.

4. На кой съд са подсъдни делата по искове за вреди от нарушение на права на граждани от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица, уреждащи равенство в третирането?

Според първото становище исковете за вреди от нарушение на права на граждани, свързани с равенство в третирането от незаконните актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица ще се разгледат по реда на ЗОДОВ от административните съдилища, само в случай на успешно приключило административно производство пред Комисията за защита от дискриминацията /КЗД/. Приложението на чл. 74, ал. 2 от Закона за защита от дискриминация /ЗЗДискр/ е обусловено от приключило административно производство, в което с влязъл в сила акт е установен правопораждащият правото на обезщетение акт на дискриминация, тъй като в производството по ЗОДОВ административните съдилища не могат да установяват неравенство в третирането, а само наличие на вреди в причинно- следствена връзка с установен от специализирания административен орган акт на дискриминация. Извън тези случаи исковете за присъждане на обезщетение за вреди, са подсъдни на гражданските съдилища.

Според второто становище, компетентен да разгледа претенцията е административният съд и в случаите, когато не е проведено производство пред Комисията за защита от дискриминация, тъй като за определяне на подсъдността законът не поставя като специално изискване обвързаност на иска за обезщетение за вреди с успешно проведено административно производство пред КЗД. Подсъдността на иска за вреди по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр зависи от качеството на увреждащия правата на гражданите правен субект, а разпоредбата на чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр следва да се приема за специална спрямо общото правило на чл. 71, ал. 1 ЗЗДискр.

Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегии на Върховен административен съд приема за правилно второто становище.

Съгласно разпоредбата на чл. 74, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация в случаите по раздел първи от закона всяко лице, претърпяло вреди от нарушение на права по този или по други закони, уреждащи равенство в третирането, може да предяви иск за обезщетение по общия ред срещу лицата и/или органите, причинили вредите. Съгласно чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр когато вредите са причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица, искът за обезщетение се предявява по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Подсъдността на иска по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр в този случай следва да се определи по правилата за определяне подсъдността на исковете по чл. 1 ЗОДОВ. Съобразно чл. 1, ал. 2 от същия закон тези искове се разглеждат по реда, установен в АПК.

Нормата на чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК въвежда обща компетентност за административните съдилища в материята по делата, отнасящи се до обезщетенията за вреди от незаконосъобразна административна дейност, като я отграничава по този начин от тази на гражданските съдилища. За да се приеме, че искът за вреди от нарушаване на права, уреждащи равенство в третирането, е подсъден на административния съд е необходимо той да се основава на твърдение за вреди, причинени от незаконен акт, действие или бездействие на държавен орган или длъжностно лице, т.е. от незаконосъобразно упражнена административна дейност. Провеждането на административно производство по установяване на нарушение на антидискриминационно законодателство пред Комисията за защита от дискриминация не е поставено от закона като условие за определяне на подсъдността на иска. Въпросът дали то може да се разглежда като друга положителна процесуална предпоставка за допустимост на иска по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр, наред с останалите процесуални предпоставки за допустимост, установени в чл. 204 от АПК /напр. отмяната на незаконосъобразния акт/, или е елемент от фактическия състав на иска, не влияе върху начина на определяне на подсъдността, който е нормативно установен в чл. 1, ал. 2 ЗОДОВ.

Разпоредбата на чл. 71, ал. 1, т. 3 ЗЗДискр също предвижда възможност за търсене на обезщетение за вреди от нарушение на антидискриминационното законодателство, като сочи, че извън случаите по раздел първи, в който е уредено производството пред Комисията за защита от дискриминация, всяко лице чиито права по този или по други закони, уреждащи равенство в третирането, са нарушени, може да предяви иск пред районния съд, с който да поиска установяване на нарушението, осъждане на ответника на преустанови нарушението, да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения. В този случай може да се предяви и претенция за понесени вреди. Двете норми - тази на чл. 71 и на чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр уреждат правото на обезщетение за вреди от нарушение на антидискриминационното законодателство. Доколкото разпоредбата на чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр въвежда изискване вредите да са причинени от незаконосъобразна дейност на държавни органи и длъжностни лица, тя следва да се приеме за специална спрямо общото правило на чл. 71, ал. 1 ЗЗДискр. В първия случай компетентен да се произнесе е съответният административен съд, а по искове за обезщетения за вреди, произтичащи от отношения между равнопоставени субекти, делата са родово подсъдни на гражданските съдилища.

5. На кой съд са подсъдни делата по искове за вреди, произтичащи от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на съдебните изпълнители?

По посочения въпрос са формирани три становища в практиката. Според едното, компетентни да разрешат тези спорове са винаги общите съдилища по реда на ЗЗД, тъй като съдебните изпълнители са органи на изпълнителния процес, които посредством държавна принуда осъществяват специфична процесуална дейност, която не е правосъдна. Давайки дължима защита на накърнено право, те изпълняват функции на правозащитен орган - трето лице между и над срещуположните страни по принудителното изпълнение.

Второто становище е, че пред вид специалния характер на дейността на съдебните изпълнители по принудително изпълнение, компетентен да се произнесе по искове за вреди от техните незаконосъобразни актове, действия и бездействия е административния съд.

Третото становище е, че компетентни да разрешат тези спорове могат да са както общите, така и административните съдилища в зависимост от подлежащият на изпълнение акт. Ако той е от посочените в чл. 404 ГПК и изпълнението е по ГПК, съгласно изричната разпоредба на чл. 441 ГПК компетентността е на гражданския съд, като за вредите, причинени от процесуално незаконосъобразно принудително изпълнение частният съдебен изпълнител отговаря по чл. 45 ЗЗД, а държавния - по чл. 49 ЗЗД. Ако актът, който подлежи на изпълнение, е от посочените в чл. 268 АПК и съдебният изпълнител е държавен, отговорността за вреди от незаконосъобразна дейност се реализира по реда на АПК и делата са подсъдни на административните съдилища.